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　　一場沖突，揭開了西雙版納旅游業(yè)的瘡疤。

　　11月20日，央視等媒體曝光了西雙版納“10.20”事件，現(xiàn)在風(fēng)波也遠未平息。媒體的追蹤報道，讓西雙版納州旅游局、旅游協(xié)會、西雙版納旅游客運汽車有限公司等一直處在風(fēng)口浪尖。

　　《每日經(jīng)濟新聞》記者近日在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這場沖突并非偶然。西雙版納多家旅行社對旅游協(xié)會及客運公司頗有怨言，而長期存在的地方保護主義持續(xù)加深矛盾。

　　多年來，版納旅游市場靜靜養(yǎng)成的膿包，在“10.20”事件后被曝露在陽光下，亟待一場傷筋動骨的大手術(shù)。而旅游界有識之士認為，版納事件僅是國內(nèi)旅游亂象的一個縮影，希望透過版納沖突，看清云南甚至是全國旅游市場的痼疾。

　　瘡疤之痛：亂象被揭開，也是一件好事

　　11月26日，西雙版納森林公園門口游人如織，公園停車場的旅游客運汽車數(shù)量也與平時不相上下。陰涼處矮棚下，駕駛員們把隨身攜帶的吊床綁在柱子上，趁著客人進園區(qū)游玩的時候小憩片刻。

　　這看似與往常沒有什么區(qū)別，但不同的是景區(qū)門口已經(jīng)沒有了“穿著藍色制服”的行業(yè)監(jiān)察人員。此刻距離央視播出《被壟斷的旅途》已接近一周。

　　在此期間，西雙版納州旅游協(xié)會的行業(yè)監(jiān)察自律工作已被全面叫停。根據(jù)最新通報，州民政局對旅游協(xié)會存在的違法行為下達了 《責(zé)令整改通知》，要求協(xié)會停止違法活動，并在一個月內(nèi)完成整改，否則予以撤銷登記。眼下，由云南省旅發(fā)委與工商兩部門組成的調(diào)查小組仍在西雙版納。該州旅游協(xié)會是否構(gòu)成壟斷，尚需等待調(diào)查結(jié)果。

　　在旅游協(xié)會會長楊錦豫看來，協(xié)會有行業(yè)自律的權(quán)利與義務(wù)，只是“沒有把握好這個度。”楊錦豫所說的“度”，指的是已經(jīng)被民政部門責(zé)令停止的 “執(zhí)行行使公共管理職能的行為。”

　　據(jù)記者從旅游協(xié)會獲悉的材料顯示，自9月20日以來，由旅游協(xié)會牽頭，各專業(yè)協(xié)會、各旅游企業(yè)參與，成立了人數(shù)為85人的行業(yè)自律監(jiān)察隊伍，“實施全行業(yè)聯(lián)動，全面開展行業(yè)自律。”而這支監(jiān)察隊伍主要以西雙版納旅游客運汽車公司的駕駛員為中堅力量。

　　“也就是有團的駕駛員就去跑團，沒有團跑的就去景區(qū)守著 (監(jiān)察)。”在西雙版納做了20年旅游的呂靜告訴《每日經(jīng)濟新聞》。

　　10月20日當(dāng)天，也正是監(jiān)察隊伍當(dāng)班的駕駛員發(fā)現(xiàn)了兩輛租賃公司的大巴車違規(guī)接客，而向景洪市旅游聯(lián)合監(jiān)察組舉報，隨后參與了對租賃車的圍堵，雙方發(fā)生沖突。

　　對央視等媒體此前的報道，西雙版納州旅游協(xié)會并不服氣，指責(zé)其“誹謗、污蔑”;對于報道中所指的涉嫌壟斷的行為予以否認，“我沒有資源，也沒有謀取利益，怎么能說協(xié)會壟斷?”楊錦豫反問道。

　　但協(xié)會的反擊非沒有平息風(fēng)波。在多家旅行社眼中，客運公司與協(xié)會一道 “綁架”了旅行社的利益，欺行霸市，壟斷市場;后者則認為，無客運資質(zhì)的“黑車”在西雙版納大行其道，損害了正規(guī)經(jīng)營者的利益，主管部門卻視而不見，于是自主行使公共管理職能，盤查旅行團，形成地方保護主義。

　　但是，無論是客運公司駕駛員還是旅行社經(jīng)營者都認為，“西雙版納旅游亂象被捅到了國家層面，是一件好事。”而現(xiàn)實中，雙方又站在對立面，互相拉扯。

　　平臺之變：功能逐漸演變，曾因壟斷被罰

　　在《每日經(jīng)濟新聞》記者調(diào)查過程中，采訪對象提及最多的是一個信息管理系統(tǒng)，旅行社稱其為 “平臺”，這個平臺從最初政府規(guī)范旅游市場的抓手，逐漸演化成一些旅行社眼中的“負擔(dān)”，并被認為是協(xié)會實行壟斷的工具。

　　該平臺于2002年由西雙版納州旅游行政部門委托州旅游協(xié)會建立，并于2003年正式投入使用，初始投入為170萬元。建立之初，該系統(tǒng)分為五個子系統(tǒng)：分別是旅行社、景點、酒店、客運公司、旅游協(xié)會管理子系統(tǒng)。十幾年來，該系統(tǒng)不斷調(diào)整，相關(guān)人員也不斷被組織學(xué)習(xí)與該平臺相關(guān)的技能。

　　“其初衷是為了消除企業(yè)之間三角債問題、扼制低價惡性競爭等。”西雙版納州旅游局一位內(nèi)部人士告訴記者。具體操作中，達到條件的旅游企業(yè)可自愿加入 “平臺”，實現(xiàn)先款后團，統(tǒng)一結(jié)算。也就是說，這個平臺通過網(wǎng)絡(luò)連接了全州各旅行社、旅游景區(qū)(點)、旅游賓館飯店、旅游汽車公司，旅行社先將旅游團款足額存入銀行的旅行社專用賬戶，登錄管理系統(tǒng)制作旅游團隊行程計劃書，經(jīng)管理系統(tǒng)識別認證后，計劃書制作完成;導(dǎo)游再憑行程單上的條形碼、校驗碼到預(yù)訂的酒店、景區(qū)、汽車公司進行消費，相關(guān)企業(yè)憑對證單到管理中心結(jié)算。

　　這套系統(tǒng)在運行之初確實起到了規(guī)范旅游企業(yè)運作的作用，加強了行業(yè)自律，也得到版納旅游從業(yè)者的認可。然而，隨著時間推移，平臺功能逐漸演變。

　　2012年4月，云南省工商局對西雙版納州旅游協(xié)會、西雙版納州旅行社協(xié)會涉嫌組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議行為進行立案調(diào)查，于2013年4月對兩家協(xié)會分別下達了行政處罰決定，兩家協(xié)會壟斷事實成立，分別被處罰40萬元。

　　工商局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，旅游協(xié)會于2009年5月、2011年3月分別組織46家酒店、15家景點、2家旅游客運汽車公司、20家旅行社簽訂《西雙版納州信息管理系統(tǒng)誠信服務(wù)自律公約》(以下簡稱“自律公約”)。

　　通過簽訂該含有壟斷條款的《自律公約》，旅游協(xié)會將酒店住宿、行程計劃(出團)、旅游線路景點組合、旅游用車等，納入信息管理系統(tǒng)管理，即上述“平臺”，在住、行、游等方面只選擇與本協(xié)會簽有協(xié)議(合同)的其他協(xié)會簽約單位或獨立協(xié)議單位，甚至簽約單位入住非簽約單位酒店也要接受罰款處理，這就將原本有競爭關(guān)系的旅游服務(wù)企業(yè)，用《自律公約》的形式捆綁在一起，形成利益共同體和一尊獨大的格局。

　　“這樣就根本沒辦法經(jīng)營，旅行社沒有自主權(quán)，若不遵從就會被處罰。”在版納經(jīng)營旅行社十年的劉文華告訴記者，“版納旅行社都是虧損經(jīng)營，虧得起就扛著，虧不起就關(guān)門。”由于難以為繼，劉文華的旅行社已關(guān)門大吉，他也改行做起了客棧。

　　而在工商部門做出處罰決定后，旅游協(xié)會稱上述《自律公約》已作廢。對于此前反復(fù)被央視等媒體報道的協(xié)會內(nèi)部合作協(xié)議，包括利益分成、向旅游企業(yè)收取高額會費、人頭費等，楊錦豫等人也以“作廢”為由而極力否認。

　　11月25日，楊錦豫在辦公室向記者出示了最新版 《西雙版納州旅游行業(yè)自律公約》，里面已經(jīng)沒有了此前被曝光的強行要求條款。“現(xiàn)在‘平臺’只為協(xié)會代收2元/人的會員費，除此以外協(xié)會沒有其他收入來源。”楊錦豫說。

　　對于旅游協(xié)會的最新說法，旅行社似乎并不買賬，“作廢?那我們以前的損失呢?他們(指協(xié)會)收的錢到哪里去了?”另外一位版納老旅游人怒斥，協(xié)會此前從旅游企業(yè)處收取的巨額費用被指去向不明。

　　另一方面，“平臺”后期的管理缺陷也遭到了外界詬病。據(jù)記者了解，該信息平臺最初由州旅游局委托協(xié)會籌資創(chuàng)建，但后臺管理權(quán)在政府還是協(xié)會出現(xiàn)了兩種不同聲音。一些旅行社認為，平臺管理權(quán)被協(xié)會掌控，因而捆綁了各旅游企業(yè)，但主管部門卻堅稱該平臺的管理權(quán)一直在政府手中，從未易主，平臺管理權(quán)之爭陷入羅生門。

　　值得注意的是，自平臺創(chuàng)立之初，歷屆州旅游局長均兼任協(xié)會會長。直到去年末，新任州旅游局長不再擔(dān)任會長，分離后，旅游局不再是協(xié)會主管部門，僅能“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。協(xié)會換屆選舉后，才重新制定了協(xié)會章程、起草新的 《自律公約》。

　　利益之繩：不捆綁在一起，就會遭到抵制

　　然而，取消“平臺”費用、廢除舊的《自律公約》并未緩和各利益主體間的矛盾。原因在于通過“平臺”制定的計劃書必須與客運公司的調(diào)車單相配合才能生效。也正是這一點，讓西雙版納的旅行社喪失自主權(quán)，逐漸弱勢。

　　眼下，西雙版納擁有客運資質(zhì)的公司只有兩家：西雙版納旅游客運汽車公司與西雙版納吉邁斯旅游汽車有限公司。但從數(shù)量上看，全州接近500輛車中，西雙版納客運汽車公司占到460輛以上，一家獨大。

　　旅行社在發(fā)團時首先需要調(diào)派客運汽車，根據(jù)西雙版納客運汽車公司的要求，旅行社必須前往該公司打印車輛調(diào)派單，否則拒絕調(diào)車。這張黃色的調(diào)車單上印有訂車單號、團號、旅行社聯(lián)系人員相關(guān)信息、調(diào)派車輛型號、司機姓名、線路名稱、運費、是否進店等詳細信息。

　　在客運公司看來，統(tǒng)一采用公司車輛，是打擊“黑車、黑團、黑導(dǎo)”的有效措施。已經(jīng)在版納從事運輸工作20余年的老駕駛員楊師傅說，由駕駛員組成的協(xié)會監(jiān)察隊伍在景區(qū)門口檢查時，其檢查對象也包括西雙版納客運公司的車，以避免駕駛員“接私活”。如果能夠出示黃色調(diào)車單，代表“該團從旅行社到導(dǎo)游、客車都屬于規(guī)范操作。”若無法提供，則有“黑車”之嫌。

　　但在多位版納旅游從業(yè)人員看來，客運公司此舉只是以打擊 “黑車、黑團”之名，維護自身利益。這張黃色調(diào)車單背后，正是版納旅游協(xié)會、各專業(yè)協(xié)會與會員單位間盤根錯節(jié)的利益關(guān)系。

　　“必須有調(diào)車單才能夠拿到景區(qū)或演藝場所的折扣，否則就沒有。”劉文華告訴記者。“比如一張門票，原價200元，賣給散客也是這個價，但如果有調(diào)車單，旅行社可以100元的折扣價購買。享受優(yōu)惠的前提，就是要用客運公司的汽車。”反過來，能夠提供優(yōu)惠的景點、購物場所，也多是簽署了相關(guān)合作協(xié)議的會員單位。

　　“如果不簽約加入他們的圈子，就會遭到抵制。”一家演藝場所的負責(zé)人告訴記者，“客運公司可以令旗下司機不去某個演藝場所或購物店，那么400多輛車就都不會去，導(dǎo)游與旅行社也沒有話語權(quán)，因為方向盤在駕駛員手上。”而如果客人拒絕進店，駕駛員拿不到購物店的回扣，則會遭遇丟團的厄運。

　　迫于上述原因，包括旅行社、購物店在內(nèi)的企業(yè)均選擇在合作協(xié)議上蓋章、簽字，這其中又尤其以旅行社為典型。原因在于，拿不到景區(qū)、演藝場的折扣價，無疑讓“負團費”模式下生存的版納旅行社雪上加霜。

　　“由于版納已是目的地，無法再向下游批發(fā)游客獲取利潤，如果再負上兩、三百元/人，旅行社就根本無法維持。”多位資深人士告訴

　　“版納的負團費已經(jīng)高至200~300元/人，也就是從組團社每接一位游客，就倒貼這么多錢，游客來了版納后的吃、住、行全部由旅行社自掏腰包。”劉文華說。另外一名從業(yè)人員直言，旅行社要生存，就不得不聽命于客運公司。

　　競爭之亂：租賃車運旅客，激化各方矛盾

　　由于客運汽車公司擁有絕對權(quán)利，其調(diào)派車輛的運費也讓旅行社承擔(dān)不起。“客運汽車費用全省最高，如果要玩森林公園和野象谷，客運公司開出的運費比從昆明空車到版納玩了景區(qū)，再空車跑回昆明還要貴。”一位旅行社老板對記者吐槽，“運費還不固定，要先打電話去核價，都是客運公司說了算。如果游客不進店，運費還自動上浮20%。”

　　而為了減少運費降低成本，版納旅行社也確實存在一些違規(guī)動作：用租賃車接送旅客。目前，大量無客運資質(zhì)的租賃車充斥市場，“搶食”原本屬于客運公司的市場蛋糕。在客運公司駕駛員看來，這些租賃車與“入侵者”無異，前者選擇強硬回擊。“10?20”事件沖突的另一方，就是當(dāng)?shù)刈畲蟮囊患移�車租賃公司。

　　按照相關(guān)規(guī)定，租賃車通常被定義為9座以下、且不允許代駕的小車。但近年來，版納的租賃車數(shù)量快速上升，有統(tǒng)計稱已達到700~800輛，遠遠超過正規(guī)客運車數(shù)量。且租賃車型號各異，從最小的轎車到50座以上的大巴，不一而足。

　　“這些無客運資質(zhì)的租賃車，沖擊著整個市場，造成無序競爭。”西雙版納一位資深人士告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，“他們經(jīng)營靈活，自己找團帶團，由于價格便宜，旅行社自然會與其合作，這又激化了旅行社與客運公司的矛盾。”據(jù)景洪市旅游局通報，“10?20”事件中，被處罰的鑫泰旅行社就是違規(guī)采購了不合格的商品，“黑車、黑導(dǎo)、黑團”屬實。

　　在這些租賃車的沖擊下，版納客運公司的日子開始難過。11月26日，森林公園門口停車場停著幾十輛大小不一的車輛，其中超過一半是從昆明等地駛來的外來車，即“長線團”，剩下一半車輛中以西雙版納客運公司的車居多。此外，還不斷有租賃車駛來，放下客人，離開，待游客游玩歸來又前來接走。

　　每當(dāng)這些“黑車”經(jīng)過，版納客運汽車公司的駕駛員臉上就流露出不滿。客運公司一名威尼斯汽車駕駛員有力無氣地告訴記者，“跑今天這個團之前，我已經(jīng)在家休息了15天。”對于這些老駕駛員來講，這在以前是不敢想象的事情，如今卻成了常事，“眼看著生意被搶跑，怎能不生氣?”

　　這位駕駛員為記者算了一筆賬，以野象谷一個景點為例，這里距離市區(qū)大約40多公里，威尼斯的運費為300元。“油費150元，過路費接近50元，等了15天，就為這100元?”他感到很無奈。該公司目前共有大小車輛超過460余輛，司機們通過排輪次獲得跑團的機會。

　　威尼斯汽車師傅的黃色調(diào)單車上明確地寫著，“輪次24”，意思是截至今年11月26日，是他第24輪出團，整個客運公司有70余輛同款車，照此推算，一輛威尼斯平均半個月才出一次團，也驗證了他此前的說法。

　　對租賃車充斥市場一事，西雙版納州運政處處長翟智春在接受央視采訪時表示，“市場管理上有一些問題，一個是取證難。租賃車企業(yè)不配合，說自己招待朋友，加之游客在取證過程中不配合，就很難界定他是否從事非法營運。”

　　體制之爭：初期規(guī)范市場，但沒跟上形勢

　　眼下，西雙版納客運汽車公司一家獨大。“是體制把它養(yǎng)大，調(diào)車運作模式出現(xiàn)了問題。”《每日經(jīng)濟新聞》記者從權(quán)威消息源獲悉，在最初建立西雙版納旅游信息管理平臺時，政府為了扶持剛剛成立的客運公司，而把客運公司這一子平臺全部交由了西雙版納客運公司。

　　這被看做是這一系列問題的端首。西雙版納旅游業(yè)2000年至2003年跌入低谷，游客數(shù)量銳減。多位從業(yè)者回憶，在這段時間，跑團的駕駛員全是個體戶，甚至不要運費，接上客人就跑，如果游客拒絕進購物點，駕駛員拿不到回扣，往往發(fā)生丟團現(xiàn)象。為了規(guī)范市場，當(dāng)?shù)卣�府成立了西雙版納旅游客運汽車公司，整合客車資源。

　　公開資料顯示，西雙版納旅游客運公司于2000年11月經(jīng)西雙版納州人民政府批準(zhǔn)，由州經(jīng)貿(mào)委體改辦及相關(guān)部門協(xié)助實施，經(jīng)州工商行政管理局2000年12月核準(zhǔn)注冊登記，2001年1月9日開業(yè)營運。公司最初法人為現(xiàn)任總經(jīng)理戴洋，后又于2008年變更為自然人保衛(wèi)。

　　“整合后只有這么一家公司，也需要扶持。基于上述考慮，就把客車的子平臺建在了汽車公司。”一位不愿具名的版納資深旅游人士透露。而在隨后的十余年間，這個調(diào)車模式一直保持不變，客運公司牢牢掌握調(diào)車大權(quán)。

　　“初衷是好的，最初規(guī)范市場效果也很好。但這么多年還是沿用原來的模式，沒有根據(jù)市場變化在法律法規(guī)框架下進行調(diào)整。”上述人士直言，“過了這么多年再回過頭看，汽車公司通過車輛管理調(diào)配平臺逐步發(fā)展，把自己養(yǎng)大，變成了能夠左右、掌控旅行社的工具。整個監(jiān)管與運作模式?jīng)]有及時調(diào)整，以至最終控制了旅行社，‘綁架’了所有要素。”

　　在其看來，旅行社的怨言主要是針對汽車公司，牽連至協(xié)會是因為“后來汽車公司老總(戴洋)既是汽車運輸協(xié)會會長，又是旅游協(xié)會副會長，有了這個支撐，客運公司把協(xié)會也捆綁了。此外，盡管戴洋已不再是客運汽車公司法人，但其所擁有的股份占比最高。

　　另外，版納客運公司的車輛均為駕駛員私有財產(chǎn)，只是由公司統(tǒng)一管理，沒有輪到出團，也就意味著駕駛員沒有收入，客運公司則是從駕駛員跑團的運費中提取一定比例作為收入，從而實現(xiàn)“捆綁”。而在過去幾年間，客運公司的車輛表面上“不增不減”，暗地里則是私下交易運營資質(zhì)，從而推高了交易價格。

　　“以最小的7+1座瑞豐商務(wù)車為例，普通市場價為13萬元，全套辦完20余萬元，卻被私下交易炒高到40萬元，以此類推，13+1座炒至50萬元，15+1座炒至60~70萬元一輛，23+1座的車就到100萬以上。”駕駛員往往通過舉債、合資湊錢買到客運車，自然要維護自身利益，防止外來車輛或攪局者搶食市場蛋糕。

　　記者手記：透過西雙版納亂象看旅游業(yè)頑疾

　　“10.20”事件發(fā)生后，西雙版納旅游品牌大受影響，這讓版納、云南的旅游業(yè)感到痛心和傷感。而無論是旅行社還是客運公司駕駛員都期望能借此機會，讓版納旅游盡快擺脫惡性循環(huán)的怪圈。

　　“希望主管部門敢于正視問題，有決心去改正。”一位版納老旅游人告訴記者，“不可挽救的時候再想辦法，那會付出慘痛代價，版納也承受不起再大的沖擊。”

　　而在更多旅游界有識之士看來，版納所暴露的問題絕非孤例，它存在于整個云南省甚至全國旅游目的地，需要以更加深入的角度來思考和破解。

　　首先，從國家層面看，面臨著法律缺位。《旅游法》管住的是常規(guī)旅游團隊，即旅行社操作的團隊。但現(xiàn)在的旅游已變成大旅游，若不從大旅游的角度出臺一部適用的法律，就把《旅游法》縮小了。而法律缺位，直接給監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。其次，國人對旅游的理解已經(jīng)從原來的‘我來過’轉(zhuǎn)變?yōu)椤�要享受’”，出游方式也發(fā)生了改變，“原來靠旅行社，現(xiàn)在更多的是買張機票，說走就走。”

　　但在這種變化下，一些從業(yè)人員的觀念卻遲遲未能轉(zhuǎn)變。“如今目的地旅游市場三分天下：旅行社操作、自己出行、周自駕。”熟悉西雙版納旅游的資深人士認為，客運公司的問題出在觀念未能及時跟上，“不能再指望所有人來了版納都要報團，要乘坐大巴車前往景點，把所有錢都撈進自己兜里。”

　　如何在大旅游時代，管理好散客?需要投入多少人力物力?版納旅游亂象也確實暴露出當(dāng)?shù)刂鞴懿块T沒有跟上市場變化，也沒有根據(jù)市場變化創(chuàng)新管理方式。

　　實際上，監(jiān)管不到位一直以來都是掣肘旅游業(yè)發(fā)展的一大因素，此次西雙版納協(xié)會的 “過度監(jiān)管”也是一個縮影。“最根本的還是政府要牽頭監(jiān)督管理，不能放任市場，聽之任之。”昆明十六大旅行社一位代表告訴記者，“問題的源頭在于監(jiān)管缺位，必須要由政府牽頭，協(xié)會只是參與，逐步帶領(lǐng)行業(yè)前行。”

　　旅游亂象需標(biāo)本兼治。加大執(zhí)法力度、提高違法成本可以治標(biāo)，又該如何治本?云南省旅發(fā)委一位長期關(guān)注旅游行業(yè)管理的人士指出，整個旅游鏈條所滋生出來的問題，均與旅行社有關(guān)。旅行社就像人體，不養(yǎng)導(dǎo)游，就好比少了一只腿或胳膊。旅游局并不需要過多地借鑒其他行政管理部門，只需管好旅行社與導(dǎo)游，“這也是旅游局唯一能夠管住的。”上述人士直言。

　　“版納只是整個中國旅游的縮影。旅游目的地都面對類似的問題，只不過版納的問題更嚴重，矛盾更深。這不是單方面不作為的問題，而是要自上而下從剖析更深層次的問題，希望為云南省乃至全國提供借鑒意義。”多位旅游人士表達了這一觀點。